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[노동법률] 권오성 연세대 법학전문대학원 교수

☞지난 호에 이어서

4. 2025년 개정법 시행 이후 설립 신고 단계 심사 범위의 재구성

2025년 개정 노동조합법(노란봉투법)이 노동조합법 제2조 제4호 라목을 삭제한 것은 해고자·실업자나 비종사 조합원의 가입을 허용한 데 그치지 않고, 조합원 개개인의 근로자성을 설립 신고 단계에서 사전 심사하던 구조를 변경하려는 입법적 결단으로 이해된다. 물론 본문의 주체성·자주성·목적성은 노동조합의 실질적 요건으로 존속하지만, 그 요건의 존속과 행정관청이 이를 심사해 신고를 반려할 권한이 있는지는 구별해야 한다. 전자는 노동조합법상 지위의 실체적 요건이고 후자는 단결권을 제한하는 행정처분의 권한 문제이므로, 라목 삭제 이후 본문상 요건만을 근거로 행정관청의 사전심사권을 인정할 수는 없다.

가. 설립 신고 반려 사유의 한정과 심사단위의 전환

1) 제2조 제4호 각 목의 결격사유에 한정된 반려 심사

노동조합법 제12조 제3항 제1호는 설립 신고서의 반려 사유를 '제2조 제4호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우'로 정하고 있다. 따라서 행정관청이 설립 신고를 반려하기 위해 심사할 수 있는 대상은 원칙적으로 제2조 제4호 각 목에 열거된 결격사유에 한정돼야 한다. 각 목에 열거되지 않은 사유를 독립된 반려 근거로 인정하는 것은 법률이 정한 반려 사유를 행정해석으로 확장하는 결과가 되고, 단결권을 제한하는 행정처분에는 명확한 법률상 근거가 있어야 한다는 법률유보의 요청과도 조화되기 어렵다.

대법원 2014. 4. 10. 선고 2011두6998 판결도 행정관청이 노동조합의 모든 실질적 요건을 포괄적으로 심사할 수 있다고 판시한 것은 아니다. 위 판결은 행정관청이 원칙적으로 설립 신고서와 규약의 기재 내용을 기준으로 제2조 제4호 각 목 해당 여부를 심사해야 하고, 신고서 접수 당시 각 목 해당 여부가 문제된다고 볼 만한 객관적 사정이 있는 경우에 한해 서류 외 사항에 대한 실질 심사가 가능하다고 봤다. 판결이 실질 심사의 대상을 제2조 제4호 각 목으로 정식화해 한정한 점에 비춰 보면 행정관청의 반려 심사권한을 본문상 적극적 요건 전반으로 확대하는 것은 신중해야 한다.

이러한 법리는 라목이 삭제된 개정법 아래에서 더욱 엄격하게 관철돼야 한다. 종전에는 비근로자의 가입 허용이라는 사유가 라목을 통해 명시적인 심사 대상에 포함돼 있었지만, 개정법은 바로 그 근거를 삭제했다. 따라서 일부 조합원의 근로자성이 불명확하다거나 해고자·실업자, 노무제공자 또는 프리랜서가 가입했다는 사정만으로는 설립 신고서를 반려할 수 없다고 봐야 한다.

2) 본문상 적극적 요건과 설립 신고 반려 사유의 구별

노동조합법 제2조 제4호 본문의 적극적 요건이 노동조합의 실질적 개념 표지로 존속한다는 것과 그 흠결을 설립 신고의 독립된 반려 사유로 삼을 수 있는지는 구별해야 한다. 대법원 2021. 2. 25. 선고 2017다51610 판결은 노동조합이 주체성·자주성 등 실질적 요건을 갖추지 못했다면 설립 신고가 수리됐더라도 그 설립이 무효일 수 있다고 판단했다. 그러나 위 판결은 행정관청이 설립 신고 단계에서 본문상 적극적 요건을 포괄적으로 심사해 신고서를 반려할 수 있는지가 문제된 사건이 아니었다. 이미 신고증이 교부된 단체의 노동조합 설립이 실체적으로 유효한지를 민사소송에서 사후적으로 다툰 사건이었다. 따라서 위 판결은 신고증 교부가 노동조합의 실질적 요건에 관한 흠결을 당연히 치유하지 않는다는 점과 함께, 그러한 흠결이 설립 신고 이후의 구체적인 소송절차에서 심사될 수 있음을 보여 주는 판례로 이해하는 것이 타당하다. 이를 행정관청의 사전적 실질 심사권을 확장하는 근거로 원용하는 것은 판결의 사안과 기능을 넘어설 우려가 있다.

그렇다면 제2조 제4호 본문의 적극적 요건은 원칙적으로 단체교섭, 노동쟁의 조정, 부당노동행위 구제, 교섭창구 단일화 또는 별도의 소송 등에서 노동조합성이 실제로 다퉈진 경우 사후적으로 판단돼야 한다. 설립 신고 단계에서 행정관청이 본문상 주체성·자주성·목적성의 충족 여부를 독립적으로 조사하고 이를 이유로 신고서를 반려할 수 있다고 보면 제12조 제3항 제1호가 반려 사유를 각 목으로 정한 문언상 제한은 사실상 의미를 잃게 된다.

다만 제출된 신고서와 규약의 내용 자체에 비춰 신청단체가 애초에 노동조합 설립 신고라는 법적 형식에 해당하지 않는다는 점이 명백한 경우에는 행정관청이 신고의 형식적 동일성을 확인하는 범위에서 이를 문제 삼을 수 있다. 예컨대 구성원이 자연인인 근로자나 노무제공자가 아니라 법인이나 사업자단체로만 이루어져 있거나, 규약상 조직목적이 근로조건이나 노무제공 조건과 아무런 관련 없이 상품 가격 공동 결정이나 영리사업의 수행에만 한정돼 있음이 문서 자체로 명백한 경우가 이에 해당할 수 있다. 그러나 이는 본문상 적극적 요건에 대한 별도의 실질 심사를 허용하는 것이 아니다. 행정관청이 신청단체의 실질을 확인한다는 명목으로 조합원별 계약서, 소득 자료, 업무 수행 실태, 지휘·감독 관계 및 사용자의 진술을 광범위하게 조사하는 것은 허용돼서는 안 된다. 제출된 문서가 노동조합 설립 신고라는 외관을 갖췄는지를 확인하는 최소한의 형식 심사와, 노동조합의 실질적 적격성을 판단하는 본격적인 사실조사는 구별돼야 한다.

3) 개별 조합원 중심 심사에서 단체 중심 심사로의 전환

설립 신고 단계의 심사단위도 개별 조합원의 근로자성에서 신고단체 자체의 외형과 조직적 성격으로 전환할 필요가 있다. 따라서 일부 조합원의 근로자성이 다퉈진다는 이유만으로 신고단체 전체의 설립 신고를 거부해서는 안 된다. 신고단체가 근로자 또는 노무제공자의 집단적 이해를 형성하고 근로조건이나 노무제공 조건의 유지·개선을 목적으로 조직됐다는 외형을 갖추고 있다면, 설립 신고 단계에서는 이를 존중하는 것이 원칙이다. 개별 조합원의 근로자성이나 단체의 실질적 노동조합성이 구체적으로 문제되는 경우에는 단체교섭, 노동쟁의 조정, 부당노동행위 구제, 교섭창구 단일화 또는 별도의 확인 소송에서 이해관계인의 주장과 증거에 따라 판단해야 한다.

나. 서류심사 원칙과 예외적 실질 심사의 한계

1) 서류심사의 원칙

대법원 2011두6998 판결은 행정관청이 원칙적으로 설립 신고서와 규약의 기재 내용을 기준으로 제2조 제4호 각 목 해당 여부를 심사해야 한다고 판시했다. 이는 행정관청의 실질 심사를 일반적으로 허용한 것이 아니라, 법정 제출 서류에 대한 심사를 원칙으로 세우고 서류 외 사항의 조사에는 별도의 객관적 계기가 있어야 한다고 한 것으로 이해해야 한다.

2025년 개정법이 종전 라목을 삭제해 조합원 개개인의 근로자성이나 비근로자의 가입 허용 여부를 설립 신고 단계에서 심사할 명문의 근거를 없앤 이상, 이러한 서류심사의 원칙은 종전보다 더욱 엄격하게 관철돼야 한다. 노무제공자·프리랜서 또는 플랫폼 노동자로 조직된 단체라는 사정, 일부 조합원이 근로계약이 아닌 위임·도급 등의 형식으로 노무를 제공한다는 사정만으로 서류 외의 조사에 착수할 수는 없다.

2) '객관적 사정'의 엄격한 해석

서류 외 실질 심사의 계기가 되는 '객관적 사정'은 행정관청의 막연한 의심이나 특정 직종에 대한 선입견이 아니라, 설립 신고서와 규약 등 법정 제출 자료 자체에서 노동조합법 제2조 제4호 각 목의 특정한 결격사유에 해당할 가능성이 구체적으로 드러난 경우로 한정해 해석해야 한다. 언론 보도, 인터넷 게시물 또는 제3자의 일방적 진정만으로 실질 심사에 착수할 수 있다고 보면, 객관적 사정이라는 제한은 행정관청의 재량적 조사를 정당화하는 포괄적 근거로 변질될 수 있다. 특히 구성원이 전통적인 근로계약을 체결하지 않았다는 사정만으로는 근로자성이 부정되지 않으므로, 그 자체를 실질 심사의 계기로 삼을 수 없다. 서류 외 사항에 대한 조사가 예외적으로 허용되더라도 그 범위는 제출 자료에서 드러난 특정한 결격사유의 존부를 확인하는 데 필요한 최소한에 그쳐야 한다. 예컨대 규약이나 임원 명부에서 사용자 또는 항상 사용자의 이익을 대표해 행동하는 자의 참가가 구체적으로 의심되는 경우에는 이를 확인하는 데 직접 필요한 자료를 요구할 수 있으나, 이를 계기로 전체 조합원 명부나 조합원별 계약서·소득 자료·업무 수행 내역을 포괄적으로 제출하게 해 개별 조합원의 근로자성을 전면적으로 재심사해서는 안 된다. 결국 예외적 실질 심사는 신고단체의 노동조합 적격성을 처음부터 다시 판단하는 절차가 아니라, 제출 서류에서 드러난 특정한 결격사유를 부수적으로 확인하는 제한적 조사여야 하며, 조사 대상·요구 자료·조사 기간도 그 목적에 비례해 필요한 최소한으로 제한돼야 한다.

3) 보완 요구와 우회적 실질 심사의 금지

설립 신고서나 규약에 형식적 흠결이 있는 경우에는 노동조합법 제12조 제2항에 따른 보완 요구가 반려보다 우선돼야 한다. 보완 요구는 신고서와 규약이 법정 기재 사항을 갖추도록 해 신고 절차를 완성하기 위한 제도지, 행정관청이 노동조합의 실질적 자격에 관한 자료를 광범위하게 수집하기 위한 절차가 아니다.

따라서 규약이 첨부되지 않았거나 법정 기재 사항이 누락된 경우, 신고서와 규약의 기재가 서로 모순되는 경우 또는 제출 서류 자체에서 임원 선거·규약 제정 절차의 형식적 하자가 드러난 경우에는 보완을 요구할 수 있다. 반면 조합원 개개인의 근로자성을 소명하라는 요구, 노무제공계약서·수입 내역·업무 지시 자료의 일괄 제출 요구 또는 특정 사업자에 대한 경제적 의존성을 입증하라는 요구는 원칙적으로 허용되기 어렵다. 이러한 사항은 신고서의 형식적 흠결을 보완하는 문제가 아니라, 근로자성과 노동조합의 실질적 지위에 관한 분쟁을 신고 단계에서 미리 판단하기 위한 자료에 해당하기 때문이다.

특히 근로자성 판단에 필요한 정보가 사업자에게 편재돼 있는 상황에서 노동조합에 적극적인 소명 의무를 부과하면 노무제공자가 핵심 자료를 보유하지 못했다는 사정 자체가 단결권 행사의 장애로 작용하게 된다. 근로자성 판단에서 정보 열위에 있는 노무제공자를 보호하기 위해 입증책임의 완화 또는 전환이 필요하다는 기존 연구의 문제의식과도 정면으로 배치된다.

보완 요구에 응하지 않았다는 이유로 설립 신고서를 반려하려면 먼저 그 보완 요구 자체가 적법해야 한다. 노동조합법 제12조 제3항 제2호는 적법한 보완 요구를 전제로 한 반려 사유이지, 행정관청이 요구한 자료를 제출하지 않았다는 사실만으로 독립적인 반려 권한을 부여하는 규정이 아니다. 따라서 반려처분의 적법성을 판단할 때는 요구된 사항이 법령상 보완 대상에 해당하는지, 요구 범위가 필요한 최소한에 머물렀는지, 보완에 필요한 합리적인 기간과 방법이 보장됐는지를 함께 심사해야 한다.

5. 입법론적 과제

지금까지 제시한 해석론은 현행 노동조합법의 틀을 유지하면서 설립 신고 단계에서 행정관청의 심사 대상과 심사 방법을 축소함으로써 헌법 제33조 제1항 및 국제노동기구(ILO) 제87호 협약과의 정합성을 확보하려는 시도다. 그러나 이러한 축소해석만으로 현행 제도가 안고 있는 구조적 긴장을 완전히 해소하기는 어렵다.

노동조합법 제12조 제4항은 신고증이 교부된 경우 노동조합이 설립 신고서가 접수된 때에 설립된 것으로 본다고 규정하고 있고, 신고증 교부 여부에는 노동위원회 절차의 이용과 노동조합 명칭 사용 등 중요한 절차적·제도적 효과가 결부돼 있다. 신고증 교부가 노동조합이라는 결사의 사회적 존재나 헌법상 단결권 주체의 지위 자체를 창설한다고 볼 수는 없지만, 현행법 아래에서 신고증 교부가 노동조합법상 특별한 지위와 절차적 효과를 취득하기 위한 관문으로 기능한다는 점은 부정하기 어렵다.

이러한 구조가 유지되는 한, 행정관청의 심사 범위를 아무리 축소하더라도 설립 신고가 근로자의 단결 활동에 선행하는 행정적 통제로 작용할 가능성을 완전히 제거하기 어렵다. 따라서 궁극적으로는 노동조합의 사회적 성립, 행정관청에 대한 신고 및 노동조합법상 구체적인 지위의 확인을 서로 구별해 제도를 재설계할 필요가 있다.

가. 노동조합의 성립과 신고의 분리

가장 근본적인 방향은 현행 설립 신고를 보고적 신고제로 전환하는 것이다. 보고적 신고제에서는 노동조합법상 실질적 요건을 갖춘 단체가 구성원의 자주적인 의사에 따라 조직되는 때에 노동조합으로 성립하고, 행정관청에 대한 신고는 이미 성립한 단체의 존재와 기본정보를 공적으로 알리는 절차로 기능한다. 행정관청은 법정 기재 사항이 갖춰진 신고서가 제출되면 이를 접수하고 접수 사실을 증명하는 서류를 교부하되, 그 교부에 노동조합의 성립이라는 창설적 효과를 결부시키지 않는다.

이를 위해서는 노동조합법 제12조 제4항의 설립 간주 규정을 삭제하거나, 신고증 교부의 효과를 노동조합의 설립이 아니라 신고일과 신고 사항의 공적 증명으로 한정하는 방향으로 수정할 필요가 있다. 

노동조합법 제7조 등에서 신고증 교부 여부에 결부시킨 절차적 효과도 '이 법에 의하여 설립된 노동조합'이라는 형식적 기준이 아니라, 제2조 제4호가 정한 실질적 요건을 갖춘 단체인지에 따라 인정되도록 정비해야 한다. 신고를 하지 않았다는 이유만으로 노동조합이라는 명칭의 사용이나 단결 활동 자체를 제한하는 구조 역시 함께 재검토돼야 한다.

나. 신고와 사후적 지위 심사의 병행

보고적 신고제로 전환하더라도 노동조합의 실질적 요건에 관한 분쟁을 처리할 절차는 필요하다. 다만, 노동위원회 심사를 모든 노동조합 활동의 선행 요건으로 삼는다면 심사 주체만 변경된 사전 인가제로 변질될 수 있으므로, 심사는 구체적인 분쟁이 제기된 경우에만 개시돼야 한다. 예컨대 노동조합이 교섭을 요구하거나 교섭창구 단일화 절차에 참여한 경우 사용자가 해당 단체의 노동조합성을 다투거나, 부당노동행위 구제 절차에서 신청인 적격이 문제되는 경우 노동위원회가 그 절차의 선결문제로 노동조합성을 판단하도록 할 수 있다.

이때 신고를 마친 단체에 대해서는 노동조합법상 요건을 갖춘 단체라는 일응의 추정력을 부여하고, 이를 다투는 이해관계인이 구체적인 이의 사유와 그 기초 사실을 먼저 소명하도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 일단 신고가 이루어진 뒤에도 사용자가 근로자성이나 노동조합성을 반복해 다투는 것만으로 교섭과 구제 절차를 장기간 지연시킬 수 있다면 보고적 신고제로 전환한 실익이 약화되기 때문이다.

노동위원회는 노동관계에 관한 전문성을 갖고 노사 당사자가 참여하는 대심적 절차를 통해 권리 분쟁을 판단하는 기관이라는 점에서, 일반 행정관청보다 노동조합의 실질적 지위에 관한 분쟁을 판단하기에 적합한 측면이 있다. 노동위원회 구제 제도는 행정기관인 노동위원회에 권리 분쟁에 관한 준사법적 심판 기능을 부여함으로써 사회적 약자인 근로자가 법적 절차에 쉽게 접근하도록 한다는 기능적 가치를 갖는다.

다만 노동위원회의 판단은 어디까지나 행정행위이고, 노사 당사자 사이의 사법상 법률관계를 직접 확정하는 데에는 한계가 있다. 노동관계에서 발생하는 법률상 쟁송에 대한 최종적인 심판권도 법원에 유보돼 있다. 따라서 노동위원회에 노동조합성 심사권한을 부여하는 경우에는 그 판단에 대한 신속한 행정소송을 보장하고, 민사소송에서 노동조합의 설립이나 단체협약의 효력이 문제 되는 경우와의 관계를 함께 정비해야 한다.

구체적으로는 다음과 같은 절차적 장치가 필요하다. 첫째, 노동조합성에 관한 이의는 막연한 의심만으로 제기할 수 없도록 하고, 이의를 제기하는 자가 구체적인 결격사유와 그 기초 사실을 소명하도록 해야 한다. 둘째, 자격 분쟁이 단체교섭을 지연시키는 수단으로 이용되지 않도록 단기의 심판 기간을 설정해야 한다. 셋째, 동일한 노동조합에 관해 이미 확정된 노동위원회 판정이나 법원의 판단이 있는 경우에는 중대한 사정변경이 없는 한 후속 절차에서 이를 존중하도록 해야 한다. 넷째, 노동조합성이 사후적으로 부정되더라도 그 이전에 선의의 조합원과 사용자 사이에 형성된 법률관계의 효력을 일률적으로 소급해 부정해서는 안 된다. 단체협약, 교섭 행위 및 노동위원회 절차의 효력은 법적 안정성과 당사자의 신뢰를 고려해 별도로 규율할 필요가 있다.

6. 맺음말

2025년 개정법이 노동조합법 제2조 제4호 라목을 삭제한 것은 노동조합 설립 신고제도가 안고 있던 구조적 긴장을 완화하는 중요한 변화다. 종전에는 근로자가 아닌 자의 가입 허용 여부가 명시적인 결격사유였으므로, 행정관청이 설립 단계에서 조합원 개개인의 근로자성을 심사할 직접적인 근거가 있었다. 그러나 개정법이 이를 삭제한 이상, 일부 조합원의 근로자성이 불명확하다거나 해고자·실업자, 노무제공자 또는 프리랜서가 가입했다는 사정만으로 설립 신고를 반려하는 종래의 방식은 더 이상 유지되기 어렵다. 이에 따라 반려 심사의 대상은 노동조합법 제12조 제3항 제1호의 문언에 따라 원칙적으로 제2조 제4호 각 목의 결격사유에 한정돼야 한다. 본문의 주체성·자주성·목적성은 노동조합의 실질적 개념 표지로 존속하지만 그 흠결을 각 목과 별개의 독립된 반려 사유로 삼을 수는 없고, 구체적인 교섭·조정·부당노동행위 구제·교섭창구 단일화 또는 소송절차에서 사후적으로 판단하는 것이 타당하다. 심사의 단위 역시 개별 조합원의 근로자성이 아니라 신고단체 자체의 외형과 조직적 성격이어야 하며, 일부 조합원의 지위가 다퉈진다는 이유만으로 단체 전체의 설립을 가로막아서는 안 된다. 

심사 방법도 서류심사를 원칙으로 해야 한다. 설립 신고서와 규약 등 제출 자료 자체에서 제2조 제4호 각 목의 특정한 결격사유를 의심할 구체적이고 객관적인 사정이 드러난 경우에만 서류 외 사항에 대한 조사가 예외적으로 허용될 수 있고, 그 범위도 의문 확인에 필요한 최소한에 그쳐야 한다. 전체 조합원 명부나 개별 계약서·소득 자료·업무 수행 실태를 광범위하게 요구해 조합원별 근로자성을 전면적으로 재심사해서는 안 된다. 형식적 흠결에 대해서는 반려보다 보완 요구가 우선돼야 하지만, 보완 요구 역시 노동조합의 실질적 지위에 관한 자료를 우회적으로 수집하는 수단으로 활용돼서는 안 된다.

다만 이러한 축소해석만으로 현행 제도의 구조적 한계를 모두 해소할 수는 없다. 노동조합법 제12조 제4항이 신고증 교부에 설립 간주의 효과를 결부시키는 한, 설립 신고는 여전히 노동조합법상 특별한 지위와 절차적 효과를 취득하기 위한 관문으로 기능하고, 행정관청의 심사도 단결 활동에 선행하는 통제로 작용할 가능성을 남긴다. 궁극적으로는 노동조합의 성립과 행정관청에 대한 신고를 분리해 신고를 이미 성립한 노동조합의 존재와 기본정보를 공적으로 알리는 보고적 절차로 전환할 필요가 있다.