▲한국노총 공공부문 노동조합 협의회가 지난해 1월 3일 오후 서울 서초구 서울중앙지방검찰청 앞에서 '경영평가편람 취소 행정소송 및 기재부 직권남용 고발' 기자회견을 하고 있다. (사진=뉴시스)
 
기획재정부의 경영평가편람 수정이 공공부문 노동자들의 근로조건 변경을 강제해 취소해야 한다는 목소리가 법원에서 또다시 가로막혔다. 법원은 1심에 이어 2심에서도 소송이 성립하지 않는다며 각하했다. 경영평가를 둘러싼 공공부문 노정 간 갈등은 앞으로도 지속될 전망이다.
 
8일 노동법률 취재에 따르면 서울고등법원 제4-1행정부(재판장 이승련)는 지난 6일 한국노총 공공부문 노동조합협의회(한공노협) 소속 노조가 기획재정부를 상대로 낸 경영평가편람 수정처분 취소 소송을 각하했다.
 
"경영평가편람, 단협 제한ㆍ침해" 기재부에 소송
 
한공노협은 한국노총 가맹조직인 전국공공산업노동조합연맹(공공노련), 전국금융산업노동조합(금융노조), 전국공공노동조합연맹(공공연맹)으로 구성돼 있다. 소송을 제기한 이들은 한공노협 소속 노조로, 기재부의 경영평가를 받는 공공기관 노조들이다.
 
기재부는 공공기관의 경영실적을 평가ㆍ관리하기 위해 매년 경영평가를 실시한다. 경영평가 결과가 저조한 공공기관 기관장에게 해임을 물을 수 있고, 경영부실을 초래하면 경영 개선을 위해 인사와 예산에 대한 조치를 취할 수 있다. 임직원에 대한 성과급 여부와 금액도 경영평가 결과에 따라 달라진다.

경영실적평가는 경영평가편람에 따라 이루어지는데, 기재부는 매년 공공기관운영위원회 심의를 거쳐 경영평가편람을 작성하고 있다.
 
문제가 된 건 2021년 개정된 경영평가편람이다. 기재부는 2021년 7월 공공기관의 혁신에 관한 지침(혁신지침)을 개정해 공공기관 복리후생제도 중 주택구입ㆍ임차 자금과 생활안정자금 융자 지원 범위를 축소했다. 기재부는 혁신지침 내용을 반영해 과도한 복리후생 항목이 존재하는지를 경영평가 기준에 추가했다.
 
이에 반발한 노조는 편람 수정을 취소하라는 소송을 제기했다. 한공노협은 복리후생 제도가 단체협약으로 결정되기 때문에 수정된 편람이 노사가 자율적으로 마련한 복리후생 제도를 강제로 변경해 단체교섭권을 제한ㆍ침해하는 행정처분에 해당한다고 주장했다.
 
반면 기재부는 편람을 수정한 것이 대외적 구속력이 없다고 맞섰다.
 
한공노협은 편람이 행정처분에 해당돼 소송의 대상이라고 주장한 반면, 기재부는 편람을 수정한 것이 공공기관을 관리ㆍ감독하기 위한 내부 사무처리에 불과해 행정처분에 해당하지 않는다고 주장했다.
 
행정소송은 행정청의 '처분'에 대해서만 성립한다. 처분은 행정청이 한 공권력적 행위로 구체적 사실에 대한 법 집행 행위를 뜻하는데, 법 집행 행위가 아니더라도 국민의 구체적 권리와 의무에 영향을 미쳐 법률상 효과를 발생시키면 소송 대상이 될 수 있다.
 
1심 "편람 수정, 공권력 행사 아냐"…노조, '각하' 불복 항소
 
지난 4월 선고된 1심은 기재부 손을 들었다. 1심은 "기재부가 제재적 조치나 성과급 지급을 결정할 때 경영실적평가 결과가 활용되기 때문에 그 평가 기준을 정한 경영평가편람은 사실상 공공기관의 운영ㆍ사업 방향을 결정하는 구속력을 갖고 있다"면서도 "그러나 사실상 구속력을 갖는다고 해서 곧바로 공공기관과 그 구성원의 권리ㆍ의무나 법률상 지위에 개별적ㆍ직접적 영향을 미친다고 보기는 어렵다"고 판시했다.
 
이어 "공공기관으로서는 혁신지침 개정 취지를 받아들여 사내대출 제도를 변경할지 여부에 관해 자율권을 갖고 있으며 추후 소속 근로자단체와 협의를 거쳐 그 혜택의 유지 여부를 합리적으로 결정하면 될 것"이라며 "편람 수정행위가 공공기관의 경영에 관한 자율권이나 단체교섭권 등을 침해ㆍ제한하는 공권력의 행사라고 보기는 어렵다"고 했다.
 
1심은 사내대출 제도 평가 항목이 전체 평가 중 일부에 불과해 경영실적평가 결과에 결정적 영향을 미치지 않을 거라고 봤다.
 
1심은 "경영실적평가 결과가 저조한 원인이 사내대출과 관련한 복리후생 제도를 개선하지 않은 것과 반드시 관련성이 있다고 보기 어려워 편람 수정이 구속적 행정행위라고 볼 수 없다"며 "경영실적평가에서 사내대출과 관련된 복리후생 제도를 개선하지 않았다는 것은 평가결과에 결정적 영향을 미치는 기준이 됐을 것으로 보이지 않는다"고 설명했다. 이어 "편람은 권고적 효력을 갖는 외에 개별 사안을 규율하는 법률상 강제력을 갖는다고 보기는 어렵다"고 판단했다.
 
이에 불복한 한공노협은 1심 판결을 취소하라며 항소했다.
 
2심도 같은 판단 "소 부적법해 각하"
 
그러나 1심에 이어 2심도 같은 판단을 유지하면서 소송이 성립하지 않는다고 판단했다.
 
2심은 "편람 수정행위는 공공기관의 효율적인 운영을 위해 경영평가의 기준과 가이드라인을 제시하는 것으로서 행정기관 내부의 관리ㆍ감독 작용에 해당할 뿐, 공공기관 구성원들의 구체적인 권리ㆍ의무나 법률상 지위에 직접적인 변동을 초래하는 행위라고 보기 어렵다"며 "편람 수정행위는 행정처분에 해당하지 않는다"고 했다.
 
한공노협은 편람 수정이 단체교섭권을 침해해 헌법과 국제노동기구(ILO) 협약에 위반돼 사법심사의 대상이 돼야 한다고 주장했지만 이 역시 받아들여지지 않았다.
 
재판부는 "편람은 공공기관과 그 노동조합 간의 단체협약 체결을 강제하거나 단체협약 내용을 직접 변경시키는 것으로 볼 수 없다"며 "향후 어떠한 내용의 단체협약을 체결할 것인지는 공공기관과 노조 간의 구체적인 교섭에 의해 결정될 것"이라고 선을 그었다.
 
ILO 결사의자유위원회는 이번 편람 수정에 대해 판단한 보고서에서 "정부의 예산 지원을 받고 독점적 사업권을 향유하는 등의 특수성을 고려할 때 공익의 보전을 보장하기 위해 해당 기관의 단체교섭권 행사를 위한 틀을 정할 수 있다"면서도 "노동자와 그 조직이 이러한 교섭 틀 설계에 참여할 수 있도록 공공기관 노동자를 대표하는 단체와 협의에 회부하고 관련 지침이 당사자의 자율성을 충분히 존중해 단체교섭을 할 수 있도록 보장해야 한다"고 권고했다.
 
재판부는 "ILO 결사의자유위원회가 이러한 취지의 권고의견을 채택한 것만으로 판단을 뒤집기에 충분하지 않다"며 "그렇다면 이 사건 소는 부적법해 각하해야 한다"고 판시했다.
 
이동희 기자 dhlee@elabor.co.kr