▲이미지=클립아트코리아
[노동법률] 윤석명 한국보건사회연구원 명예연구위원
1. 들어가며
산재보험 도입 이후 산업구조가 급격하게 변화했고 이에 따라 신종 작업성 질환도 증가하고 있다. 또한 전통적인 노사관계에서 벗어난 다양한 형태의 노동 공급이 이루어지다 보니 제도 적용 대상과 적절한 보상 측면에서 구조적 문제점들도 노출되고 있다. 변화된 사회상에 부합할 수 있는 산재보험 제도 설계 및 운영이 필요한 시점이다.
이재명 정부는 '산재보상 국가책임 실현'을 국정과제로 제시하며 큰 폭의 제도 전환을 예고했지만, 2026년 9월 현재 핵심 내용들이 아직 완성되지 않은 상태다. 업무상 질병 처리 기간 단축, 추정의 원칙 확대, 전담 체계 확충 등 이미 진행 중인 내용도 있는 반면에, 산재 국선대리인, 선보장제, 전 국민 산재보험 같은 핵심 제도는 설계 또는 입법 추진 단계에 머물러 있다. 상황이 이러할지라도 이재명 정부 국정과제로 법정 재해 조사 기간 경과 시 선지급, 산재 신청 시 국선대리인 지원, 전 국민 산재보험 단계적 추진 등이 명시돼 있다는 점은 주목해야 한다.
이러한 상황 판단하에 먼저 산재보험 도입 취지인 재해 노동자의 신속한 구제와 안전망 구축을 위해 현행 산재보험 운영상의 문제점과 개선 방향을 모색해 보고자 한다. 이후 이재명 정부의 국정과제인 산재보험 국가책임 실현과 연결시켜 향후 어떤 정책과 제도가 필요할지, 특히 산재 국선대리인 제도 도입 관련한 논란을 살펴보고자 한다.
2. 현행 산업재해보상의 문제점
⑴ 노동자 당사자의 산재 신청과 입증 요구 문제
산재보험의 가장 큰 문제점은 국가가 운영하는 사회보험인데도 피해자가 재해 사실을 입증해야 하는 구조에 있다. 산재보험은 사업주의 과실 여부와 관계없이 업무상 재해를 보상하는 사회보험임에도 '업무로 인해 질병이 생겼다'는 업무 관련성의 상당 부분을 노동자가 입증해야 하는 구조를 가지고 있다. 특히 직업성 암, 뇌·심혈관계 질환, 정신질환, 근골격계 질환은 인과관계 파악이 쉽지가 않다. 추정의 원칙을 도입하고 있음에도 다수의 업무상 질병에 대해 노동자 자신이 산재의 근거가 될 유해 요인과의 인과관계를 직접 입증해야 하는 부담이 매우 큰 실정이다. 상황이 이렇다 보니 산재 자체를 은폐하거나 신청을 기피하는 현상도 나타나고 있다. 재해자들이 불이익을 우려해 사업주의 눈치를 보다 보니 산재보험을 신청하는 대신에 공상 처리나 건강보험으로 처리하려는 산재 은폐가 여전히 존재한다.
⑵ 업무상 질병 처리 절차의 지연 문제
사고로 발생한 일반적인 산재와 달리, 업무와 연관돼 발생한 암, 뇌·심혈관계 질환, 근골격계 질환 등의 경우 역학조사를 포함할 경우 산재 승인까지 길게는 1~2년 이상 소요되고 있다. 일례로 2025년 업무상 질병의 산재 처리 기간은 평균 약 227.7일이었다. 재해자들은 산재 판정이 지연되는 장기간 동안 생활비와 치료비를 직접 부담해야 한다. 이로 인한 경제적 고통으로 인해 산재 신청 자체를 포기하는 사례도 발생하고 있다.
⑶ 새로운 형태의 노동제공은 포괄하지 못하는 사각지대 문제
기존 근로기준법상 근로자 개념에 부합되지 않는 플랫폼 종사자, 특수형태근로종사자, 프리랜서, 자영자 등으로 대표되는 신종 노무제공자에 대한 보호 필요성이 높아지고 있으나, 산재보험에는 제도적 틈새가 여전히 존재하고 있다. N잡러가 보편화되고 있는 시대상을 반영할 수 있는 산재보험 제도 운영 방안 모색이 시급하다.
3. 이재명 정부 국정과제인 '산재보상 국가책임' 개요
'산재 국선대리인 제도', 즉 국선 산재노무사는 산재보상 국가책임제를 실행에 옮기기 위한 주요 정책 수단이다. 형사소송의 국선변호인이나 노동위원회 국선대리인 제도처럼 법률 지식이 부족한 저소득 취약계층 노동자가 산재 신청 시 공인노무사나 변호사의 전문적인 조력을 무료로 받을 수 있게 국가 예산으로 지원하는 내용이 주요 골자다. 정보가 제한된 노동자들이 소위 산재 브로커나 사무장 병원 등에 현혹돼 승인 후 보상금의 20~30% 이상을 과도한 성공보수로 납부하는 폐단이 만연하고 있다. 국가가 책임지고 정식 자격사를 피재인에게 연결시켜 줌으로써 불법 브로커 시장을 차단하면서 취약 노동자의 권익을 보호할 필요가 있는 이유다.
⑴ 산재보상 국가책임 개요
산재보상 국가책임제는 노동자가 업무 수행 중 부상이나 질병을 입었을 때 '입증 부담과 소송 비용, 치유 지연으로 인한 고통을 국가가 책임지고 완화한다'는 철학을 담고 있다. 과거 노동자 개인이 입증의 책임을 전적으로 떠안거나, 산재 승인 및 판정까지 수개월에서 수년이 걸려 생계난과 치료 공백에 시달리던 구조적 폐단을 바로잡는 것을 주요 목표로 하고 있다.
⑵ 산재보상 국가책임의 핵심 내용
정부는 노동자가 직업병과 업무 간 인과관계를 스스로 전부 증명해야 했던 기존의 방식에서 벗어나, 근로복지공단과 같은 기관과 공공 빅데이터가 입증을 주도하고 지원하는 체계로의 전환을 모색하고 있다. 산재 심사 및 역학조사 장기화로 신속한 치료를 받지 못하는 일을 방지하기 위해 일정 기준을 충족하면 국가가 치료비와 휴업급여를 먼저 지급하되, 추후 판정이 완료된 후 정산하는 방식을 추진한다. 또한 업무상 질병 판정까지 평균 200일 이상 소요되던 절차를 120일 이내로 대폭 줄이는 것을 목표로 한다. 특수형태근로종사자, 플랫폼 종사자, 프리랜서 등 다양한 계약 형태의 노동자들도 차별 없이 산재보상망 안으로 흡수하는 일터 권리 보장도 병행해 추진한다.
월 소득 300만 원 미만 노동자, 기초생활수급자, 차상위계층 등 저소득 취약계층을 국선 산재노무사 제도의 지원 대상으로 하되, 업무와 관련해 발생한 질병의 최초 요양 신청, 휴업급여 신청, 심사와 재심사청구 등 불복절차 단계를 지원 범위로 설정하고 있다. 고용노동부와 근로복지공단이 국선대리인 풀을 구성해 건당 일정 수준의 수임료(약 40~70만 원 선)를 정부 예산으로 지급하겠다는 구상이다.
4. 이재명 정부 국정과제에 대한 평가 및 고려점
⑴ 정책 우선순위 설정에서의 타당성 문제
산재 판정에 필요한 핵심 자료들, 예를 들면 근무시간, 작업환경, 유해 물질 노출에 대한 자료는 노동자보다 사업주가 보유한 경우가 많다. 이러한 이유로 인해 산재보상 국가책임의 핵심은 국선 노무사 도입보다 먼저 입증책임 구조를 바꾸는 데 있어야 한다는 주장도 제기된다. 즉, 현행의 '노동자 신청→노동자가 자료 수집→공단 심사→불충분 시 불승인' 방식이 아닌 '노동자가 업무 관련성을 개연성 있게 소명→공단이 직권조사→사업주가 자료 제출→미제출 또는 폐기 시 노동자에게 유리하게 추정'하는 구조로 바꿔야 한다는 주장을 경청할 필요가 있다. 특히 사업주가 정당한 사유 없이 작업 기록, 근태, 유해 물질, CCTV, 공정 자료 등을 제출하지 않는 경우 불이익 추정(Adverse Inference) 제도를 도입할 필요가 있다는 주장도 타당성이 높아 보인다.
⑵ 주요 논쟁 지점들 : 노무사 업계의 주요 반대 논거 및 타당성 평가
정부가 제시하는 국선대리인 수임료(건당 약 40~70만 원 수준)가 산재 사건을 제대로 수행하기에는 턱없이 부족하다는 것이 노무사 측 입장이다. 산재(특히 업무상 질병) 신청은 의학적 검토, 현장 조사, 판례 분석 등 수개월 동안 많은 시간과 비용이 소요된다. 이러한 상황에서의 낮은 보수 체계는 영혼 없는 대리나 신청서 단순 대행 수준으로 전락해 결과적으로는 피재해 노동자에게 피해가 귀착될 것이라는 게 노무사 측 논거다. 기존 노동위원회 국선 노무사 제도에서도 '낮은 보수로 인한 성의 없는 대리' 문제가 지속적으로 지적돼 왔던 점을 고려한다면 산재 사건의 입증 난이도가 훨씬 높다는 점에서 낮은 보수가 문제를 야기할 것이라는 주장은 일리가 있어 보인다.
소위 말하는 소득 기준의 모호함에 따른 시장 왜곡 가능성 문제도 주목할 필요가 있다. 국선 대상 기준, 예를 들면 월 소득 300만 원 미만 기준이 현실을 반영하지 못할 수 있다는 주장이 제기되고 있어서다. 산재를 당하거나 질병을 얻은 노동자는 이미 일을 못하는 상태이다 보니 일시적으로 소득이 전혀 없거나 저소득 상태인 경우가 많아 사실상 대부분의 재해자가 국선 대상이 될 수 있다. 이로 인해 민간 산재 대리시장이 고사될 가능성이 높아져 국가 예산을 투입하는 제도의 효율성이 떨어질 수 있다는 문제 제기가 나온다. 이는 제도 설계상의 허점으로 귀결될 수 있다는 점에서 소홀히 할 문제가 아니다. 산재 신청 시점의 단기 소득을 기준으로 대상자를 선별할 경우 고가 자산을 보유한 노동자까지도 혜택을 보게 될 가능성이 높아지면서 시장의 정상적인 자율 수임 구조가 붕괴될 수 있다는 우려가 상당 부분 타당해 보여서다.
이러한 노무사들의 반대 논거는 정부가 복지 확대라는 명분과 성과에 치중해 현실적인 사건 처리 인프라와 적정 보수 체계를 간과하고 있는 문제점을 제대로 지적한 것처럼 보인다. 특히 무늬만 국선인 대리인이 선임돼 허술하게 준비된 상태에서 산재를 신청함으로써 불승인이 날 경우에는 추후 재신청이나 심사청구가 훨씬 힘들어질 수 있다. '어설픈 지원이 오히려 노동자에게는 독이 될 수도 있다'는 지적을 간과해서는 안 된다.
반면 민간 시장의 후불 수임의 경우 돈이 되거나 승률이 높은 사건에 집중되는 경향이 많다 보니 플랫폼 종사자, 특수형태근로종사자, 소규모 사업장 노동자 등은 여전히 전문 조력을 받기가 어려운 상황이다. 이러한 맥락에서 노무사 업계의 반대가 자신들의 수임 시장을 뺏기지 않으려는 직역 이기주의로 보일 여지가 있다는 점도 인지할 필요가 있다.
5. 실효성 있는 제도 운용을 위한 제언
국선 노무사 제도가 도입 취지에 따라 제대로 작동될 수 있도록 다음 사항들에 대한 대책 마련이 필요해 보인다.
첫째, 국선 노무사 수임료 문제다. 건당 수임료가 지나치게 낮게 책정되면 까다로운 직업성 질병 사건에 대해 형식적이고도 수박 겉핥기식의 대리 업무에 그칠 수 있다는 우려가 나온다. 복잡한 직업성 암이나 역학조사가 필요한 사안에 대해서는 난이도별 차등 수임료 제도를 도입해 전문적으로 사건을 처리할 수 있는 인센티브를 제공할 필요가 있다.
둘째, 국선 노무사의 개입 타이밍(시기) 문제다. 불복 단계인 재심사 단계에서만 국선대리인의 조력을 받을 수 있게 할 경우, 이미 벌어진 일을 바로잡기가 어려울 수 있다는 문제 제기가 있을 수 있다. 최초 요양 신청 단계부터 국선대리인이 개입할 수 있게 해 초기부터 산재 발생 사업장의 현장 조사와 관련 데이터 수집에 총력을 기울일 수 있게 해야 산재 승인율을 높일 수 있다는 지적을 주목해야 한다.
셋째, 산재 인정 절차의 문제다. 까다로운 입증 요구와 긴 역학조사 기간이 유지된다면 대리인의 역할이 제한될 수밖에 없다. '선보장 후정산' 등 산재 인정 절차 자체를 간소화하는 근본적 제도 개혁이 병행돼야 국선 노무사의 조력 효과가 극대화될 수 있다.
산재보상 절차의 속도 제고, 입증 부담의 대폭 경감, 노동제공의 형태 변화에 부합할 수 있는 보장 범위 확대의 필요성에 대해서는 그 누구도 부정하기 어려울 것이다. 이러한 당위성에도 불구하고 무분별한 선지급과 추정의 원칙 확대 시 발생할 가능성이 높은 산재보험 부정수급이나 도덕적 해이 논란에 대비하기 위해서라도 사업주의 반론권 보장과 철저한 사후 정산 체계를 정교하게 설계하는 것이 병행돼야 할 것이다. 앞서 제기된 여러 우려 사항들을 효과적으로 통제하면서 실행에 옮겨 나간다면 산재 판정 장기화로 인한 노동자 및 가족의 경제적 생활고를 줄이면서 조기 치료를 통한 일터 복귀율도 크게 높아질 것이다.
